教师出口不畅“卡”在哪儿？解聘权力主体界定不清

编者按 近年来全国许多地方都在探索打破“铁饭碗”的教师退出机制。然而，由于我国尚未出台专门针对不合格教师退出的相关法律法规，对于什么是“不合格教师”也缺少统一的界定。教师合不合格，谁说了算，成了现实教育管理中的大问题；有没有完善的保障机制，成了教师能否平稳接受退出的重要筹码。教师退出机制的建立涉及教育投入、教师编制、教师评价标准等诸多问题，绝非一朝一夕就能解决。也正因为如此，更需要政府有关部门不仅要有为，而且要科学有为，依法而为。

■张彩云

长期以来，由于缺乏相应的准入标准和退出制度，使得不合格教师占用教师岗位，好教师进不来，不合格教师出不去，给教师管理带来了诸多问题。教育规划纲要明确提出，健全教师管理制度，不仅要完善并严格实施教师准入制度，严把教师“入口”关，还要加强教师管理，完善教师退出机制。这是我国第一次以政策文件的形式明确提出教师“退出机制”的概念。2011年以来，教育部实施了教师资格考试改革和定期注册试点，在严把教师入口关、建立教师退出机制方面迈出了坚实步伐。然而，由于我国尚未出台专门针对不合格教师退出的相关法律法规，对于什么是“不合格教师”也缺少统一的界定。完善教师退出机制，需要在不合格教师的判定标准、处理主体、退出程序这几个关键环节上着力。

该谁退出？

问题：

针对教师退出的法规尚属空白

专门针对不合格教师退出的法律法规制度在我国尚属空白，与教师退出相关的政策只在教育法、教师法、教师资格和聘任制度等法律法规里有所体现。这些政策文件分别从不同角度对合格教师标准、认定资格进行了说明，部分法律法规对教师的不恰当行为进行了界定。

综观这些政策规定，我国关于教师合格与否的判定标准可以分为道德品行、教育态度、教育教学能力和触犯刑法四个方面，其中，道德品行方面提及最多。《中小学教师职业道德规范》、《教育部关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》对教师的职业道德进行了专门规定，各地纷纷采取师德“一票否决制”，这反映出师德是我国当前判定教师合格与否最重要的标准。同时，在各部法律法规中，都规定教师应当取得国家规定的教师资格。

对策：

建立判定不合格教师的国家标准

不合格教师的判定标准是教师退出的重要依据，制定国家层面的不合格教师判定标准是当前的紧迫任务。首先，要拓展并细化不合格教师的标准，健全教师考核评价制度。地方教育管理部门需要针对《中小学教师资格定期注册暂行办法》制定具体的考核标准和程序，对每项标准进行具体说明，增强可操作性。

其次，在重视教师道德品行的同时，对教师的教育教学能力、身心健康等方面给予明确规定。教师的心理健康问题和师德问题不能混为一谈，我国现有法律法规中对教师的身心健康，尤其是心理健康问题重视不够。在制定政策时，应增加教师心理健康方面的具体内容，对教师心理健康标准和诊断有所涉及。

再次，针对不同层次的教师，判定标准应有所不同。《教师专业标准(试行)》对小学教师和中学教师的专业标准要求不尽相同，因此，对于不合格教师的判定标准也应有所区别。

由谁处理？

问题：

解聘教师的权力主体界定不清

我国法律法规中对教师退出的权力主体表述模糊，对于由谁处理不合格教师，我国教师相关政策并未有明确而一致的规定。由政策文件来看，解聘教师的主体既可以是学校，也可以是教育行政部门，甚至是教育机构。由于目前教师的聘任、考核由学校负责，各校解聘标准不一、处理办法不同，表现出很大的随意性，给教师管理带来诸多问题。

对策：

将解聘权交给地方教育局

教师退出主体的选择，关系到教师退出制度的公信力，也关系到教师合法权益的保护，在教师退出机制中起着决定性的作用。调查表明，在处理不合格教师时，教师不赞同“将解聘不合格教师的权利交给学校”，主要是因为有些学校直接解聘不合格教师，但缺乏明确的解聘标准，受校长个人的影响，显得主观随意，让部分教师对学校产生了不信任感。借鉴西方发达国家解聘教师的做法，结合我国中小学教育管理实际，建议将解聘中小学教师的权力交给地方教育行政管理机构。学校没有解聘教师的权力，但要参与解聘教师的全过程，即由学校提出解聘教师的理由与证据，交由地方教育行政管理机构来决定。

怎样退出？

问题：

解聘程序简单化缺乏有效监督

目前我国关于教师退出的法律法规忽视了退出的程序问题，导致在解聘教师的过程中出现了解聘程序简单化、缺乏民主性、得不到有效监督等问题。尤其是在退出程序的相关政策中只涉及觉察期和申诉期，缺乏对不合格教师的帮助辅导措施，也缺少听证审议的具体环节，使得我国的教师退出制度不够完善和严谨。在我国现有法律法规中，关于不合格教师的处理程序，只提出了教师考核、申诉等要求。但究竟如何申诉、向何种教育行政部门申诉，并没有具体说明。

对策：

关注公平切实保护教师权益

关于不合格教师评价，首先要关注公平性问题，使教师评价过程透明化、正规化，为不合格教师提供相关申辩机会和投诉机会，保护退出教师的合法权益，才能保证不合格教师评价体系有效运行。

由于认定不合格教师需要提供相关的认定材料，没有法规的支持，证据提取过程往往是困难重重，缓慢低效，而且处理不合格教师也可能会影响到学校其他正常工作。因此，评价标准必须合理地细化，具有规范性、统一性和操作性。

另外，可以借鉴西方国家不合格教师的退出程序，构建觉察期、辅导期、审议期、申诉期等一套完整的退出程序。在觉察期，应收集家长、教师、学生多方的证据，增强教师评价的客观性。对于教育教学能力欠缺的教师，应给予他们进修、辅导和改进的机会。要制定规范的审议听证程序，成立专门的教师申诉评议机构，受理教师申诉，切实保护教师权益。

域外视线

对教师进行周期性评价

美英两国对不合格教师的判定标准有很多相似之处，常见的解聘教师的理由主要可分为五大类：不道德行为、不能胜任、不服从、身心不健康、强制裁员。另外，两国都会周期性地对教师进行评价。

美国学区教育委员会依据学区制定的有效教学标准，每三年对学区内公立中小学教师进行一次综合性评价，达不到满意标准者视为不合格。

英国没有全国性的统一教师评价方案，国家只提供基本标准、要求，教师评价内容因地区、学校的不同而不同，但评价内容十分详细具体，评价形式多样，一般两年为一个评价周期，评价体系由地方教育局、学校董事会和学校三个层级构成。

校长无权辞退教师

英美等国在解聘教师时，最终决定权直接或间接地掌握在地方学校董事会及以上的机关部门。

美国教育行政制度属于地方分权制，教育的最高权力在州。州议会往往通过州法律，将权力授予地方学区。根据各州法律的规定，公立学校教师聘约解除的权限属于学区教育委员会。委员会成员皆由当地居民选举或任命而产生，成员包括当地的专家学者等，使解聘更具公信力。学区的下一级机构是学校董事会，董事会与教师之间是雇主和雇员的关系，因而董事会有权招聘和解雇教师、评价教师的工作成绩。值得一提的是，虽然美国负责教师退出的机构是学区，但校长对于教师的评价往往是学区认识决策的基础，因此美国校长在教师退出中也扮演着重要角色。

英国绝大部分公立性质学校的教师受聘于地方教育局，地方教育局拥有是否解聘教师的最后决定权。学校管理委员会可提出申请，经由地方教育局批准或提出、经学校管理委员会全体会议通过后，解聘就能发生法律效益。同美国一样，校长的个人意见重要但无权辞退教师。

解聘教师遵循严格程序

西方发达国家在处理不合格教师时遵循严格的程序。首先，解聘主体必须事先对发现的不合格教师提出正式警告。其次，必须提供有说服力的事实依据。另外，要给予教师解释和改进其行为的机会。具体包括四个阶段：觉察期、辅导期、审议期和申诉期。

觉察期是发现不合格教师的关键时期，通过对教师的考核、学生或家长的投诉等渠道，及时发现教师的不恰当行为。对于教师的不恰当行为，经调查属实的，除违反刑法的行为直接解聘外，通常要对教师进行辅导，给予教师改进和补救的机会，尤其是教育教学能力缺失的教师。如果辅导结束，没有达到预期目标，教师可能面临停聘或解聘，进入审议期。

审议期将给予教师听证的机会，提供充足的时间让教师准备、反驳，对于不利于己的决定，双方均有权向法院提起诉讼。在申诉期，教师如果认为权益受到损害或裁决不公，有三种途径申诉来保障自身权益。一是由工会或教育团体直接与学校或教育委员会交涉，必要时不排除罢工手段；二是在学校处理教师事件时，要求按照正当程序执行，以确保充分答辩与维护自我利益的权利，甚至可以要求第三方仲裁；三是可以上诉法院，经由司法程序加以判决。