专家：公共服务是城市化的关键因素

皮埃尔·鲍比

专家名片

Pierre Bauby（皮埃尔·鲍比），法国重建公众政策（RAP）主席，政治学研究员、教授（巴黎政治学院），欧洲议会公共服务机构间小组以及欧洲经济和社会理事会（EESC）的公共服务专家，他还是中欧社会论坛“T45a-公共服务的概念和管理”小组欧方组长；《地方基础公共服务管理》欧洲篇特邀作家，著作有《基于<里斯本条约>第26号议定书的价值在欧洲提供优质的公共服务》、《公共服务欧洲一体化》、《公共服务》、《欧盟及其27个成员国的公共服务蓝图》等。华西都市报记者

王国平中欧社会论坛为本稿件顾问

诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨曾经说过，美国的高科技和中国的城镇化，是21世纪影响全球的两件大事。

中国的城镇化也引起欧洲专家的关注。近日，在接受华西都市报记者访问时，法国重建公众政策（RAP）主席皮埃尔·鲍比结合四川、成都实际情况，谈城镇化过程中公共服务的重要性。有差别的城市化

鲍比指出，城市化现象由来已久，且形式多样化。不同级别公共机构之间的权力分配与职能分工问题仍然是最基本的挑战。

欧盟约70％的人口生活在城市，但各国之间以及每个国家内部仍存在较为明显的差异。大型城市和大都市对GDP的贡献较大（比如，雅典和都柏林向各自国家GDP的贡献均超过了50％）。中国的大型城市也占据着极大的经济比重。据经济合作和发展组织（OCDE，经合组织）的研究结果表明，2007年，成都的经济贡献超过了全国GDP总量的1.5％，从2003至2010年间，成都市的人均GDP几乎翻了三番，为其社会发展创造了条件。

此外，从20世纪80年代开始，西欧地区的城市化水平相对稳定，而城市化体系在世界其他地方则迅速发展，尤其是在中国。从2003至2011年间，成都的城市化率从57.5％上升至67％，而四川省的城市化率则从30％提高至42％，并且城市化进程仍在继续。与此同时，从20世纪80年代末到现在，城市的迅速扩张导致了中国城镇人口密度降低了一半。据经合组织的研究表明，1996至2002年间，成都一些郊区的建成区面积增加了3倍，而2000至2010年间，人口数量增长了21％。

在此背景下，城市，特别是超大城市，在发展和凝聚力方面面临着特殊的挑战。当然，世界不同地区所面临的城市化挑战也不尽相同。在许多国家，农村人口继续向城市迁移，尤其在某些低收入和中等收入的国家表现尤为明显。

城市化同时伴随着诸如城市扩张、郊区化、市中心人口下降，以及弱势或边缘群体聚集在近郊地区等现象。贫困、人口迁移、获取住房和污染问题等也影响着中国的城市。大都市的发展同样也面临治理、公共政策连贯性、竞争和城市间合作等问题。基本公共服务问题

鲍比说，不同国家和地区的城市化各不相同，而且对基础公共服务产生重要的影响，这不仅涉及水、公共卫生、废物收集和处理、城市交通、电力等领域，同时也涉及到教育和医疗或社会保障。

尽管欧洲各国的政策具有多样性，但在基本公共服务方面却高度统一。它们不仅反映竞争和市场规则的共同权益，而且围绕如下三个目标，按照特定标准组织和管控，从而形成稳固的合法性：

确保每个居民享有基本福利或基础服务的权利；

构建共济精神，确保在经济、社会和地区方面的凝聚力，促进区域的整体利益；

考虑到子孙后代的长远利益，创造经济、社会和环境方面的可持续发展条件。

这些共同利益的目标是所有欧洲国家价值体系的核心，是欧盟的共同价值（《欧洲联盟运行条约》第14条）。

总体而言，在欧洲，人们获取基本服务的途径要比世界其他地区广泛得多，特别是在提供教育、福利、医疗方面的投入巨大，以期实现凝聚力与和谐发展，并确保居民享有舒适的生活。

同时，现有的统计数据表明，即便在欧洲，也不能确保每一个地方、每一个人都享有基本公共服务。在提供公共服务方面，国与国之间存在着一定差异（尤其在东欧和西欧国家之间），各国内部情况也不尽相同，尤其是城市和农村之间的差异，有时甚至会出现无法获得基本服务的现象。然而，最近几十年中，欧盟所有成员国在普及基本公共服务方面取得了显著进展，城市尤其如此。

在中国，城市的经济和社会发展伴随着城乡差距的逐步加大，比如从四川省成都市就可以看出。尤其是流动人口面对着一些具体问题，包括接受教育、享有社会保障以及适应环境和城市价值观等问题。现有资源及其容量之间，城市发展所需的设备和基础设施的完成时间以及人口需求的压力频现。新的挑战

2008年爆发的金融、经济和社会危机旷日持久，导致欧洲的基础公共服务出现了新的问题。“剪刀效应”随之出现：一方面，由于欧盟的弱势和贫困人口不断增加，出现了对公共服务的新需求，然而，满足这些需求正是公共服务存在的理由；另一方面，基本公共服务及其受益者往往面对资源减少的困境，而且遭受政府的政策调整和财政紧缩之苦。此外，欧盟近期的持续扩张浪潮也极大地加剧了欧盟地区间的差距。

鲍比认为，区域和地方当局必须适应新的环境。通常在各自国家政府的鼓励下，地方政府在运作和具体操作方面实施了一系列改革。预算的紧缩、恢复集权的趋势以及国家政府的逐步退出，都影响了欧洲地方和地区当局的自由行政权，并限制了地方政府行动的自由度。

基础公共服务在危机影响过程中往往发挥着“缓冲”作用。从这个角度来看，当前形势需要我们在数量和质量方面加强这些服务。

欧洲地方政府必须面对诸多挑战，并采取多种应对措施。同时，一些共同的问题，如人口和气候变化、能源效率和可再生能源开发、信息通信技术等等，都影响着基本公共服务及其可持续的发展。

近期的研究表明，欧洲在人口和迁移方面具有多样性，并鉴别了地区层面的人口变化趋势：因为人口迁移（国际迁移和欧洲范围内的迁移）的原因，一些地区的人口普遍增加，而与之相对的是一小部分地区人口逐渐减少；欧洲大部分地区的人口出生率偏低；平均期望寿命增加，人口老龄化加快；青壮年劳动力呈下降趋势。人口动态发展和跨文化流动以不同的方式对基本服务产生了影响。

虽然现在很多人都生活在城市地区（以及郊区，有些城市聚集了近一半的全国人口），且城市地区人口也在日益增加，这些问题同样影响到农村地区。针对流动人口和移民以及少数群体具体需求，在新城区或郊区提供新的基本公共服务，修建新的基础设施，都与城市扩张息息相关。

欧洲地区同样因气候变化而受到不同影响。气候变化的具体影响会因每个地区的不同应对能力而有所差异。同样，气候变化所产生的影响会随服务行业、社会群体以及社区的不同而有所不同。城市化率越高越需要寻找更多新的解决方案，以应对污染、温室气体排放、交通拥堵、水资源管理、固体废物和能源等问题。

气候变化推进了可再生能源的开发（一些国家和城市远远走在欧洲和国际社会关注该领域之前），导致了能源价格的上涨，并间接影响了社会福利支出。这逐渐让市政当局考虑在某些情况下是否需要对当地能源生产和能效项目进行投资。《欧盟2020战略》已设定目标：到2020年将温室气体排放量在1990年的基础上减少20％，确保20％的能源来自可再生资源，并提高20%的能效。

信息通信技术领域和数字技术领域的进步改变了公共服务的提供和管理模式。近几十年来，信息和通信技术的应用急剧增加，但其扩展程度并不均匀，其影响也需要我们在培训和组织方面进行更多的改革。在家庭层面，研究表明，仅收入低微就是造成无法使用电脑与互联网的一个重要因素；城市和农村地区之间存在明显的差异。诸如使用、年龄和无经济活动远不是从未使用过电脑或互联网的最重要因素，而教育才是影响互联网使用率的最关键因素。

（本文经中欧社会论坛审校）