自然保护区七大乱象:采矿猖獗 乱砍滥挖虫草在列

第1页 :《国家级自然保护区调整管理规定》亮点

在山东省荣成市西霞口野生动物自然保护区里，一群金丝猴在皑皑白雪中吃雪球、嬉戏玩耍，它们美丽的毛色，格外耀眼夺目。

中国日报图片网供图

◆本报记者赵娜

近年来，我国国家级自然保护区保护成效显著。截至2012年底，全国累计建成国家级自然保护区363个，面积9497万公顷，占国土面积的9.89%。然而目前我国国家级自然保护区的发展速度虽然很快，在数量上得到了迅速扩大，但质量提升却相当滞后。

农业部淡水生物多样性保护重点实验室主任危起伟指出，现在国家级自然保护区管理存在的主要问题是因经济建设要求进行保护区范围或功能区调整的现象越来越多，有些地方甚至通过人大、政协委员提议降级或撤销国家级保护区。

于是，或调整功能，或缩减面积，不动的自然保护区渐渐动了起来。那么，针对以上存在的问题，刚刚出台的《国家级自然保护区调整管理规定》(以下简称“新规定”)做出了哪些修改，又有哪些亮点呢？

亮点

No.1不得缩小核心区面积

关于国家级自然保护区，2002年国家早就出台过《国家级自然保护区范围调整和功能区调整及更改名称管理规定》(以下简称“旧规定”)。

在调整核心区、缓冲区范围方面，记者查阅了之前的旧规定，是这么写的：严格控制缩小国家级自然保护区范围和核心区、缓冲区范围。而新规定中，则变成了“调整国家级自然保护区原则上不得缩小核心区、缓冲区面积”。从“严格控制”到“不得缩小”，虽然仅仅是4个字的区别，而意义却迥然不同。

环境保护部南京环境科学研究所研究员蒋明康说：“新规定对保护国家级自然保护区的要求更加严格了。这次从‘严格控制’到‘不得缩小’的变化，就体现出了国家对自然保护区保护的重视程度之高。这主要是因为目前地方提出更改的要求和呼声越来越多，而出现这个现象主要源于地方不断膨大的开发资源、经济发展的需求。”

一些地方政府为了提高知名度和做出一定的成绩，对于建立国家级自然保护区只是片面的追求宣传的效果，主要是想要建立一个国家级的品牌，这样地方政府就能够名利双收。而往往建成后却大失所望，因为保护区的管理要求很严格，自然保护区的保护与经济发展的需求有矛盾起来，慢慢地，地方政府就形成了自然保护区阻碍地方经济发展的错误认识，而地方政府管理自然保护区的工作也就出现了消极的情绪。

“因工程建设或旅游开发等经济活动调整的保护区，原来的重点保护对象或重要栖息地受保护的程度往往被明显削弱了，有些是反复多次调整，最终甚至导致自然保护区整体保护功能显著下降或失去了应有的作用。从全国而言，自然保护区的总体保护效果受到了一定程度的不利影响，在一定程度上也给自然工作者的心理产生了不良影响。”危起伟说。

新规定出台后，遏制了一些地方政府“把自然保护区的面积一缩再缩，腾出更多的空间来发展当地经济”的做法。现在新规定提出原则上不能缩小核心区、缓冲区面积，无疑给自然保护区的保护戴上了一道紧箍咒，从而有效避免随意调整自然保护区的乱象发生。

同时，危起伟指出，新规定第七条明确规定了国家一级重点保护物种，其核心区不得缩小或调换。因多数国家级自然保护区均有国家一级重点保护动物或一级保护植物分布，这使得一大批国家一级自然保护区的核心区不易被调整了。

亮点

No.2不得随意进行调整

专家认为，这次修改自然保护区调整管理规定，就是为了科学、合理开发资源、利用资源，遏制非法调整自然保护区等不规范现象，更加严格规范自然保护区范围和功能区的调整。比如，今后矿产资源开发、渔业资源开发等建设项目，不能再盲目随意进行开发了，而要根据新规定严格限制涉及自然保护区内开发建设活动，对于需要调整的建设项目，应按照程序尽快调整。

众所周知，自然保护区的保护面积要适中。保护面积过大，与其相适应的保护、科研、宣传力度若有限，自然保护区的职责难以履行，从而保护成效不显著；保护面积过小，会导致一些保护物种群体缩小、物种基因质量衰退、生物多样性减少，影响其生存和繁衍。

但是，有些地方曾热衷于建立自然保护区，以为那是一张名片，还可能得到国家保护资金。争取到手之后，又觉得很麻烦，因为开发受到了限制。于是，只要开发需要，就想办法调整压缩。由于保护空间缩小，致使生境破碎化，物种生存条件恶化，生物多样性受到影响。

“以前的旧规定对于国家级自然保护区的调整没有期限、不限次数，这就留有活口，让一些地方政府有空子可钻，对自然保护区随意进行调整。现在新规定一个明显的变化就是增加了时间限制，自批准建立或调整国家级自然保护区之日起，原则上5年内不得进行调整。”蒋明康介绍道。

而在新规定第八条中写道：除国防重大建设工程外，国家级自然保护区因重大工程建设调整后，原则上不得再次调整。“也就是说，如果符合要求可以进行调整的，也只能允许调整一次。其实，新规定的第七条和第八条要连起来看，第八条是对第七条的补充条款。属于第七条情况之一的原则上是不能调整的，而不属于第七条范围的还有可能进行适当调整，但是原则上不得再次调整了，从而有效杜绝了随意调整的乱象。”

对此，危起伟认为，对国家级自然保护区的调整应制定更为严格的条款，除非自然属性发生显著变化失去保护价值外，原则上须杜绝保护区范围以及核心区、缓冲区的缩小或调换。他还建议，应将国家级自然保护区保护与管理评估结果与地方官员的任期考核挂钩，以防止地方政府以GDP来牺牲自然保护的利益。

亮点

No.3哪些能调整规定更细化

“新规定修改后条文由13条增至16条，虽然看似区别不大，其实变化很大。新规定比以前的规定严格得多，并且旧规定不清楚的，现在新规定都弄清楚了。哪些需要保护，哪些可以调整，哪些不能调整，新规定都更具体、明确和细化了。并且，还充分考虑了当地居民的生活生产状况。”蒋明康说。

之前，一旦有顶着国家战略头衔的大工程来袭，自然保护区除了退让并无太多其他选择。而新规定第六条则列出了可以申请进行调整的国家级自然保护区的几种情况，同时也非常具体明确地列出了国家重大工程都包括哪些，不属于新规定中列出的工程，均不能申请调整。相比过去含糊的表达，这样具体明确的规定更能得到及时准确的贯彻执行。

这次的修改，还新增了第十三条，“目的就是为了防止自然保护区调整时弄虚作假，一旦发现有规定中列出的几类情况之一的，则就不予评审，从而能够具体控制保护区的调整。”蒋明康介绍说。而第十六条，则把罚则细化，如果发现有违反事项的则责令限期整改，并依法查处。

有专家指出，自然保护区存在的一些违法违规行为也有其历史原因，早期划建的自然保护区属于抢救性保护，把一些人口稠密的城镇、已建成或已规划的项目等划入保护区，对这些问题我们应该客观分析，区别对待。比如，珠穆朗玛峰国家级自然保护区早期出于保护目的，突出整体性，就把西藏自治区的定日、聂拉木、吉隆和定结4县中，有3个半县的辖区规划成自然保护区。这样大范围划定保护区，就会把不是保护对象的区域也划了进来，给当地居民生产生活带来了一定影响。

北京林业大学教授张志翔说：“一些自然保护区在建设时由于历史原因，过于求大，认为只要划入保护区就能得到国家经费的支持，将大量的居民点、矿山、道路，甚至县城都纳入到了保护区内，直接限制了当地社会经济的发展。”

全国类似这种情况的地区还不少，使得修改自然保护区调整管理规定成为当务之急。新规定第六条提出，“在批准建立之前区内存在建制镇或城市主城区等人口密集区，且不具备保护价值”的可以申请进行调整，保护区进行调整就是要协调自然保护与当地经济发展的关系。因此，存在这些问题的自然保护区应该按规定程序进行调整。

对此，也有专家认为，这类问题须慎重处理。一是确有保护价值的，须依法严格保护好，要把其划入“生态红线”内；二是无保护价值的，应按有关程序划出保护区以外，使有限的保护资金、人力用于有保护价值之处；三是如何调整，须实事求是、科学、合法。

专家建议：应建立统一管理机构

由于我国地域辽阔，面对几百个国家级自然保护区，要管理好、发展好确实不易。我国的行政管理体系决定了自然保护区是综合管理、分部门管理相结合体制。这种体制看起来很好，但实际上存在着一定问题，功能上也有很多交叉重叠的地方。这种既有“婆婆”又有“妈妈”的体制，职责不清、权利不明，往往会导致保护积极性不高。随着经济发展的需要，也需要对体制进行调整。

“自然保护区是一个复合体，单纯只具备某一资源的自然保护区有，但是不多。因此，分部门管理就会存在管理漏洞，导致好管的都抢着去管，不好管的大家互相推诿。从而一些工作量大的、具体分工不明确的工作，很多部门不愿去管、去做。” 蒋明康说道。

他认为，整个自然保护区统一进行管理，这样职权更清楚些，谁该管、谁在管、管理得好不好，这些问题都能明确清晰。一旦出了问题，也好找责任追究人。

对于国家级自然保护区是否需要建立统一管理机构这一问题，危起伟同样认为很有必要。“但是不同类型自然保护区差异大，其生物或生态系统特点与人类活动的紧密程度等差异明显。因此，应该研究不同类型自然保护区的建设和管理的差异性，制定适应性的建设与管理的法规体系和标准体系。”他补充道。

张志翔也一致认为，目前保护区的管理部门有点多，是应该建立一个机构，进行统一管理。“国家应该承担起建设国家级自然保护区的重任，及早出台自然保护区法，立法监管自然保护区建设。同时，应将国家级自然保护区纳入国家财政。保护区的建设经费，包括管理人员都应该由国家财政负担。”张明翔说。

过去的林管林、草管草、水管水的体制，割裂了自然生态系统的完整性，管理效果比较差。比如，湖南东洞庭湖国家级自然保护区是以保护鸟类和湿地为主要对象的保护区，其实也是江豚的重要栖息地，林业部门管鸟，农业部门管江豚，管鸟的不管江豚，管江豚的不管鸟，管理部门职能上协调难度大。而一个完整的生态系统不能统一管理，政策不协调，措施不一致，效果肯定不尽如人意。

综上所述，专家一致认为，我国自然保护工作确实到了要研究如何进行统一管理的时候了，这也是我国目前面临的一个重大且急迫需要解决的问题。