专项转移支付改革“卡壳”

原定于今年6月底就应完成的“减少、合并一批，下放一批专项转移支付审批权”，直到现在仍全无动静。

“相关措施还在研究中，目前只是基本达成共识。”10月17日，一位接近财政部的财税法专家这样告诉《华夏时报》记者。本报记者致电财政部的多个处室也未得到正式回应。一位工作人员仅表示，这项工作正在开展中。上述财税法专家表示，专项转移支付审批权分散在多个部委，各个部委都不愿意放弃这个权力，改革的阻力还不小。

中国政法大学财税法研究中心主任施政文17日接受记者采访时表示，对于如何规范近2万亿元的财政专项转移资金，即将召开的十八届三中全会或许会定下基调。

改革时间表已定

早在3月26日，国务院办公厅就公布了关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》(以下简称《方案》)任务分工的通知，安排了今后5年机构改革的时间表。《方案》经全国人大通过，具有法律约束力，成为各部门今后一个时期的重要工作。

根据上述《方案》任务分工，要求用3至5年时间完成《方案》提出的各项任务：2013年共29项、2014年共28项、2015年共11项、2017年共4项。在《方案》中，单转移支付这项任务由财政部会同有关部门负责，限于2014年6月底前完成。其中，今年要求减少、合并一批财政专项转移支付项目，同时下放一批适合地方管理的专项转移支付项目，要求在2013年6月底前完成。但截至本报完稿时，官方尚未公布今年专项支付改革的最新进展。

作为专项支付改革的总负责部门，财政部曾表示，继续完善中央财政对地方均衡性转移支付规模稳定增长机制，但业界认为需要加大这项改革的力度。

“各方就改革方向基本达成一致，倾向完善财政转移支付制度，减少、合并一批专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，这个改革方向不会变。”中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文认为，改革的方向就是扩大一般性转移支付力度，减少专项转移支付，健全中央和省两级专项资金转移支付制度。

这并非中央首次提出完善财政转移支付制度。财政部财政科学研究所副所长苏明认为，加大政府机构的自身改革，进而推动财税体制改革及专项转移支付的改革，这是本届政府改革的出发点。

多部门掌控

这些年，转移支付制度中存在的问题越来越多，与政府层级过多、事权财权划分不清有关。施政文认为，要理顺财权分配关系，必须明确界定各级政府的财政支出责任。

刘剑文认为，减少专项转移支付，也会削弱部门的权力。近年来的专项转移支付内容越来越多，几乎涉及到基础设施、农林、国土气象、教育科技、医疗社保等各个领域，有多达十几个部门来分工审批。

事实证明，大约3万多亿的转移资金通过体制收上来，再转移到地方，这么多的资金，在各级政府间转移，很不安全。施政文认为，卫生、教育没有必要设立那么多专项转移支付，通过一般性转移支付交给地方政府就可以。

而且，70%以上专项转移支付，还需要地方政府出配套资金。某地发改委工业经济处人士表示，相关配套资金太多，有时迫于无奈只能“造假”。

四川某市财政局一位处长坦言，过去所有的项目审批都要上报国家发改委，财政部会根据项目配备资金。这位处长说，几乎每个领域的项目都有国家专项资金，地方要修建码头、公路、水利等项目，都需要上报争取专项转移支付资金。加之专项转移的资金用途会受到严格的限制，如属于文化部门的专项资金由文化部门来使用，地方要用钱的话，就要“跑部”要钱。

也有业内专家担心，一部分资金通过财政专项转移后，进入下级政府的腰包，脱离上级财政部门的监管。“一个局里，局长说这个资金放一放，谁敢动？在一个市里，书记或市长说这个资金暂时不能动，那还有谁敢动。”四川省某市财政部门一局长认为，这就是不合理的专项转移支付造成的。而安徽池州市驻京办的一位工作人员向记者抱怨，一年到头各地都在跑部“钱”进，让人哭笑不得的是，“钱有了但不能用”，问题也出在专项转移支付上。

受阻审批利益方

地方政府一直希望中央能将更多财力或者财权下放，包括减少、合并一批专项转移支付，以增加地方资金支配的自由度。转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付，但刘剑文认为，现在很多专项转移支付的权力被分散到多个部委，如何协调这些部门间的利益成为改革的一大难点。

此前，原国家审计署审计长刘家义曾透露，在285项专项转移支付中，有25项因投入市场竞争领域、投向交叉重复等需要清理整合。

“这是一个体制问题，一般人改不了的。”施政文直言，调整“专项转移”资金触及审批利益格局。在施政文看来，专项转移支付制度的初衷是好的，如扶持某个产业，推动某项工作，但问题也在于当某项专项资金一旦设立，就容易固化这些部门之间的利益。

苏明在接受记者采访时也承认，专项转移支付这几年暴露的问题很多，如许多地方到年底有结余，但有钱却不能动。据调查，专项财政转移资金太多了，很难做到监管到位。

中央财经大学教授曾康华说，一般性转移一旦划入地方财政，就变为地方的收入了，应该由地方人大监管。在财政提供资金这个环节中，最容易出的问题是资金被截留、挪用，地方在截留资金时都有借口，如管理可以克扣管理成本费。

言及专项支付改革，曾康华还认为，目前如何量化“减少、合并的专项转移支付”，这是改革的难点。在他看来，各个部门为了推进工作，都需要一笔资金，财政部就划出一块，让需要资金的部门自己去分配，这导致各个部委、司局、处室都忙着从中分钱。

控制专项支付的数量、增加一般转移支付是大势所趋，但深层的问题会涉及行政管理体制的改革。一位接受采访的专家建议，要完善专项转移支付，必须要中央和国务院牵头，下定决心，触动部门的核心利益，对利益格局进行调整。