广东农房改造之困：最缺资金和用地指标（图）

据介绍，至今仍有不少农民一家人住在上世纪六七十年代建的茅草房内。如今改建新房，孩子又分家立业，用地量自然大增。

雷州市东里镇土头村，村民陈妃强家的茅草房被台风刮倒。

从2003年起，广东启动农房改造。10多年来，虽然很多村庄发生了翻天覆地的变化，但每逢水灾等自然灾害，各地泥砖房倒塌的现状依然刺痛公众的神经。

泥砖房为何改不掉？甚至感觉越改越多？

部分群众拿不出钱改造，指标分配不足，各级财政压力大，土地指标紧张……南方日报记者调查发现，压在泥砖房改造身上的各种现实困境亟待破解。

无力享受的

补贴政策

“泥砖房改造遇到的问题，第一就是农民的贫困问题。”广东省扶贫办副调研员陈植奎认为，如果不贫困，群众早就改造了泥砖房，因此，如何解决贫困，如何提高补助力度，是攻坚泥砖房改造必须克服的难题。

如果不是台风“尤特”让自家成了全倒户，59岁的陈妃强尚不知何时才能远离茅草房。9月11日下午，雷州市东里镇土头村西坡仔村小组，看着重盖的红砖房，陈妃强此前的凝重终于有所消散。

“台风来时，后面的泥墙突然倒塌了，我马上拉老人出来，家人也马上撤离，刚跑出大门，房子就倒了……”他用一口带着浓重雷州口音的普通话，心有余悸地向记者描述台风吹倒茅草房的情形。

已无容身之地的陈妃强，迫不得已要建房。但家中积蓄只有1万元，就算陈妃强四处借钱，还是不够。“简单建个房子，光人工费就差不多2万，全部下来起码要8万元。”无奈之余，当地政府人员给他带来喜讯——全倒户可以获得较高补贴。

陈妃强是不幸的，但却又是幸运的。不少群众谈起泥砖房改造，赞许政策之余，仍显无奈。

东里镇沙节村委会九斗村小组近海，留守村庄的村民趁海水退潮时，靠捡贝壳挣点钱。“每次可以挣几十元，月收入约1000元左右。”和妻子留在村里照顾小孩的年轻人郑小葵告诉记者，他们一家住在上世纪60年代盖的茅草房，“弟弟在外打工，回来没地方住，都不敢带女朋友回家。”

“家人年年讨论建房，可是没用，拿不出钱啊。”郑小葵说，2004年父母养虾亏了，还欠了钱，如今他们都在外打工，“要过日子，更要还债。”

不少泥砖房家庭，父母均希望通过孩子外出打工挣钱改造房屋。但不少孩子月收入在3000元左右，自己还要成家，根本攒不够钱。

尽管广东在农房改造政策中，突出将低收入住房困难户优先纳入改造范畴，但在实际执行中，这部分人自家却拿不出足够资金。而基层为了完成改造任务，往往上报有能力改造的农户。

“五保户有10多户，老人有10多户，想建房却建不起房的有50多户。”沙节村委会副书记陈有见说。

东里镇委副书记陈乃学说，像郑小葵一样的困难户，全镇约有100户，“给了指标也无法改造，拿不出5万元压根不敢动工。”

尽管有些困难户也在发展生产，但与不断上涨的成本相比，简直杯水车薪。

梅州市五华县扶贫开发局副局长吉瑞旖算了一笔账：各种建筑材料和报批费用都在涨，特别是人工费，技术工从每天50元涨到100多元，而杂工也从每天30元涨到70元，建一座80平方米的住房，需要8万元左右。

雷州市农业局副局长、扶贫办主任李王告诉记者，目前，雷州仍有8000多户茅草房有待改造，其中，大约有40%的家庭没有改造能力，大部分是单亲家庭、五保户、残疾人、大病致贫等家庭。

不够分配的

补贴指标

记者在调查中发现，在实际改造过程中，需要改造的房屋数目往往大于计划指标。有的原本是一户低收入家庭，但孩子分家后就变成了多户，却都符合审批标准。政策落实到真正需要的群众身上，扶贫办仍需不断完善监督和审批程序。

“你们是不是来验收(茅草屋改造工程)的？”9月11日，记者刚到雷州市东里镇沙节村委会，便有村民走上前来询问。

村民们告诉记者，他们是在去年或今年将自己的茅草屋改造成平房的，但由于政府每年分配到村里的泥砖房改造指标有限，不少急于改建的村民只能先借钱建房，再等待指标，等政府验收后，再领取补助。“我们盼望着政府早点来验收，以便领取补贴来还债。”

今年5月，已经有一定积蓄的村民李京，决定对茅草房进行改造，建一栋2层楼房。如今，房子即将完工，高兴之余，他感觉有点压力，因为家里向亲戚朋友借了近6万元，而泥砖房改造的补助指标比较紧张，村里一直无法定下来。“如果能有(茅草屋改造)指标，也可为我减轻债务压力。”李京的妻子说。

在沙节村，与李京家相似的村民还有不少。“今年只有14个指标，但茅草房改造的有30多户。”陈有见说，每当分配指标时，村干部也感到困扰。

陈乃学无奈地说，虽然村民有意愿改造，但指标有限，政府又不可能让他等到有指标才改造，因此只能鼓励他们先改好，等有了指标再调给他们。

据陈乃学透露，泥砖房改建指标分配到2015年，但每年的指标都比较少，大约是200户，“我们镇大约有1万户，以前有泥砖房住户约5000户，现在差不多还有1000户泥砖房没办法解决。”

茅草房一直在改造，为何一直难以彻底解决？甚至每隔一段时间，政府所报的茅草房数量也在浮动？对此，李王告诉记者，2010年前，雷州主要将改建的重点放在贫困户上，“贫困户以外的茅草房，我们就没有统计。”李王说，如一个村有100座茅草房，其中有60个不是贫困户，政府就没有把他们纳入改造指标范围。此后，广东调整贫困标准，列入改造范围的茅草房数量也在增加。

李王坦言，每年的指标由雷州向上级汇报，“如一个村有100户需要改造，不可能报100户，最终只能上报四成左右。”李王说，有些茅草房住户上报了，但村民拿不出钱改建，因此，指标可以先调整给有钱建房的村民。为了利用好有限的指标，他们在调研时，会考虑茅草房住户是否有改建能力。

而在河源紫金，从2010年起，每个村的低收入家庭都被录入统计库，扶贫办根据村民的实际情况，错开安排改建指标，如今年没有经济条件改造的，可安排到明年或后年进行。

“压力山大”的

各级财政

陈植奎建议，在目前的财力范围内，能否将改造时间拉长一点，比如五年或者十年，如此分摊到每一年的资金就不会太多。此外，可以广泛发动社会各界力量，“政府出一部分，社会捐助一部分，农民自己出一部分。”

事实上，无论是泥砖房住户的贫困难题，还是政府遇到的指标分配之困，都共同折射出制约泥砖房改建最关键的问题——资金！

2011年，为了减轻农户的负担，广东专门出台了《关于推进我省农村低收入住房困难户住房改造建设工作的意见》，规定省财政按每户1万元的标准安排补助资金，扶持农村低收入住房困难户建设或改造住房。同时要求市县两级财政合计按每户不低于5000元的标准安排地方专项补助资金。

但在接受记者采访时，各地均反馈地方财政配套困难，配套资金筹集难。“湛江市财政配套2500元/户，雷州市财政每户配套2500元。”李王告诉记者，雷州市的财政压力非常大，2012年，仅仅配套了80多万元，“如果去年泥砖房改造全部配套，需要930多万元。”李王坦言，雷州难以按照省里的要求配套齐。

而在梅州，市财政安排给每户的补贴是1000元，剩下4000元则需要由县财政来配套。但丰顺县和五华县均坦言，配套资金难以按要求到位。

甚至，对于县一级主管部门来说，用于泥砖房改造的工作经费也是一笔不小的负担。丰顺县扶贫开发局局长郭春山说，平均一年用于统计、调查以及录入泥砖房档案的工作经费就要约60万元左右。

五华县扶贫开发局曾建议，取消山区市、县配套资金。“山区市、县财政都比较困难，每户改造对象配套5000元，筹集资金难度大，压力大。”

不少地方希望通过省财政来解决问题，但问题在于，省财政的压力依然不小。

实际上，近年来，在省委、省政府高度重视下，各级部门不断加大力度，调动社会资金，提高补助标准。如省财政曾采取预拨等方式，不断提高财政拨付农村危房改造补助资金，从过去一年拨3000万元，至目前年拨付款达到10亿元。每户改造户获得的各级财政补助标准也从过去的3000元逐渐提高到现在的15000元。

2011年，广东明确提出要在5年内完成54.15万户低收入住房困难户的住房改建和30万“两不具备”群众的搬迁安置任务。据此估算，2011-2015年，省财政直接专项投入将达54.15亿元，市县财政27.08亿元。

但即便如此，在数量庞大的泥砖房面前，有限的财力依然是杯水车薪。

陈植奎认为，第二轮扶贫50多亿元投入，财政已感觉很吃力。若以省财政每户补贴2万元的标准计算，全面消灭有人居住的农村泥砖房，需要300亿元左右的资金，这将极大地考验全省各级财政。

极其吃紧的

用地指标

“对于异地改建的，能否先建，房子建好后，再将原来的房子或村庄推掉，转变为农用地，两个地方置换？”李王表示，该如何克服泥砖房用地难题，也需要国土部门一起协调研究，寻找解决方法。

9月13日，雷州市龙门镇王家村，轻轻推开一座茅草房的门，在阴暗的角落里，73岁的冯景玉静静地躺在木板床上。

两个月前，为了抵御台风，冯景玉特别给屋顶盖上铁皮，但却突发意外，他不小心从约3米高的屋顶摔下，大腿骨头不幸摔断。“可能要终身残废了。”他伤心地说。

在王家村委会王家村小组，类似的茅草房并不少。村小组组长冯明韩告诉记者，该村总共有150多户村民，其中居住在茅草房的仍有59户。为此，在政府的协调和规划下，该村曾计划整村搬迁，地点选在距离原村庄不到1公里的大内坑湾，占地面积60亩。2010年，整村搬迁项目开始启动，该村从出租林地的收入中挤出26万元平整土地。

但花了重金整平的土地，至今却仍荒芜。8月13日下午，站在荒草萋萋的平地上，冯明韩和同村的几位村民一脸忧伤，“我们还是贫困村，早知道当时就不出那么多钱搞了。”

整村搬迁梦为何破碎？不管村民还是政府，均提到了泥砖房改造的一个掣肘——土地！

“整村搬迁改造的选址使用的是林地，国土部门称很难转为建设用地，不能审批。”冯明韩向记者透露，针对该村茅草房改造遇到的困难，各级政府部门都高度重视，省有关领导还专门到现场调研开会，但均没能解决土地的难题。

龙门镇常务副镇长黄明说：“拿不到指标，土地性质就改变不了。”

记者在调查中发现，为了解决泥砖房改造的用地难题，扶贫部门和国土部门曾联合发文，要求优先安排用地指标给泥砖房改造的农户。尽管各级政府部门均不断调整用地指标，但由于泥砖房改造的数量多，用地指标依然吃紧。

“多少都有遇到土地的问题。”李王在接受记者采访时坦言，雷州是欠发达地区，每年分下来的建设用地指标吃紧。

五华县扶贫开发局副局长吉瑞旖则提出，泥砖房改造还面临农村宅基地分配的难题。因为在上世纪八九十年代，泥砖房在农村非常普遍，住的是一家人甚至一个家族。随着人口增多，孩子成家立业，建房用地量大增。

“兄弟分家立户，土地何来，这些虽是细节性问题，但也是普遍性难题。”吉瑞旖说，如今农村土地宅基地审批越来越严格，面临僧多粥少的局面，使得改造泥砖房困难重重。“推旧建新”在农村推广很难。

尤其是遇到整村迁建时，土地问题更为集中。以今年“5·15”水灾中遭受重创的广州市从化良口镇仙溪村为例，该村在灾后便被广州市列入全面改造范畴，从化市政府曾先后组织规划、国土、建设等多个部门数次调研、征询村民意见后形成规划方案。然而，原定9月全面动工，至今却未见任何进展。该村村主任唐海平告诉记者，除了方案需要重新调整外，仙溪村改造目前最大的障碍就是宅基地调整问题。

“现在定的标准是人均20平方米，以前宅基地少的家庭当然高兴，但宅基地多的家庭就不愿意了。”唐海平说，宅基地协调不好，改造就动不起来。

记者了解到，由于协调难等问题，从化全市今年安排集中改造的只有15个点380户，仅占今年改造总任务的11%。

陈植奎坦言，泥砖房改造工程，当遇到国土部门宅基地、建设部门的规划等问题时，扶贫部门在协调上也存在难度。

资金来源需多元化

各部门应形成合力

■策论

改造一户泥砖房不难，但当改造任务放大到百余万户时，工程就变得巨大而复杂。全面解决泥砖房问题，广东的任务还相当艰巨，面临着各种各样的困难。

泥砖房改造涉及千家万户，每户都可能有特殊性，改造所面临的具体困难也不同。不过，在细致分析困难的同时，也应系统地分析这些难题，理清系列难题的症结所在，完善泥砖房改造的机制，有针对性地解决关键性问题。

记者在走访期间发现，无论是泥砖房住户还是政府部门，都会提到各种困难。其实，有很多困难都是因为“缺钱”而暴露出来。资金的支持必不可少，但资金的来源不能只依赖财政杠杆。完善泥砖房改造的融资机制，需要发挥扶贫济困的力量，更要建立渠道让各方相关资金都可以流入泥砖房改造工程之中。

泥砖房的改造不是单一的工程，与各方面的政策相互交叉，涉及的管理部门多，需要沟通的事项错综复杂。因此，与泥砖房改造相关的政策也应系统、有机地梳理结合，让政策释放力量。应建立各管理部门沟通合作机制，让规划、国土、农业、水利、交通、卫生等部门形成合力，泥砖房改造的系列问题才可能高效解决。